对违法建设行为进行罚款，是行政处罚的重要方式之一，其处罚依据是《城乡规划法》第六十四条，罚款的基数为“建设工程造价”的一定比例。但是在实践中，这个基数究竟是建设工程“总造价”，还是违法“单体建筑造价”，又或者是违法建筑“违法部分造价”，并没有明确规定。自然资源部新进发布并于11月1日开始施行的《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》则给出了明确的执法依据。

（图片来源：自然资源部官网）

现有规定对违建罚款的基数是如何认定的？

《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

该条只规定了罚款依据“建设工程造价”一定百分比罚款，这里的建设工程造价存在不同的认定，即使是在2019年《城乡规划法》修改时也并未明确，其实这个问题是早就存在的。

举个例子，如果某个小区有十栋楼，其中一栋加盖了一层，如果对其进行罚款处罚，是按照十栋楼造价的百分比罚款，还是按照其中加盖那一栋的造价罚款，或者按照加盖那一层的造价罚款呢？

再比如，某栋楼只完成了主体结构施工，内外装修、配套都还没有建设就被叫停了，对其进行处罚，未施工部分是否记入“建设工程造价”罚款基数？

以上在实践中都是有争议的。

2010年11月17日，全国人大常委会法工委《对安徽省人大法工委关于城乡规划法第六十四条适用问题请示的答复》指出：地方性法规可以根据城乡规划法、行政处罚法规定，结合本地区实际情况，对城乡规划法第六十四条规定中的“建设工程造价”的计算方式作出具体规定。也就是说，全国人大常委会把“建设工程造价”认定的权利交给了地方立法来解决。

从实践中看，各地采用的计算方式大体包括“违法建设工程整体造价”“建设工程总造价”“有违法建设情形的单项工程造价”等方式，最重的处罚就是按照“建设工程总造价”处罚，这也就是说即便是其中不违法的部分，也要记入处罚的基数，这就有违“行政比例”“过罚相当”的原则。

因此，在《工作规程》征求意见过程中，北京市盛廷律师事务所执行主任潘金忠律师提出：“鉴于在司法实践中存在无规划审批手续建设、超用地范围建设、超层建设等不同情形，尤其是超层建设的情况，如以单体造价为基础进行处罚，存在将合法建设的部分视作违法部分处罚的嫌疑，建议进一步细化。”

新规从罚“单体建筑”到只罚“违建”部分

在《工作规程》实施之前，住房和城乡建设部发布的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《指导意见》）对此已有规定，罚款基数为“存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价”，也就是说按照“违法单体建筑造价”作为罚款基数。

《指导意见》

第十二条 对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。

已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的，处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定。

自然资源部《工作规程》对此进行了突破，明确只对“违法部分”进行处罚。

《工作规程》

4.2.7  城乡规划违法建设中涉及工程造价罚款基数的认定

对《中华人民共和国城乡规划法》规定的违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物违法部分造价作为罚款基数。

已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的，应当委托有资质的造价咨询机构评估确定。

实践中，如潘金忠律师所列举的那样，违法建设情形比较复杂，其中超层建筑不应对合法部分进行处罚，还有只完成了主体框架并未进行内部装修装饰施工，那装修装饰部分造价自然也不应列入“违法部分”进行处罚。

一些地方性法规在“重罚”理念指导下，为了形成所谓“重罚才能止违”的“强大压力”，利用立法授权，对“建设工程造价基数”擅自进行扩张立法，认为只要构成违法，无论是整体违法还是局部违法，都按“整体”“总体”“单项工程”造价处罚。

这些做法有违“过罚相当”“行政比例”的原则，应该予以摒弃。新《工作规程》“只罚违建部分”的规定值得肯定。